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近日，財政部發布《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》，從把握推動PPP規范發展的總體要求、規范推進PPP項目實施等五方面提出明確要求。《意見》的發布也表明PPP模式將繼續有序推進。27日，在海南出席2019博鰲亞洲論壇年會的華夏幸福執行總裁張書峰在接受媒體專訪時表示，開發性PPP因其整體開發、自我造血、激勵相容和長期運營的特點，能夠倒逼社會資本提升服務區域高質量發展的綜合能力，承擔起區域發展發動機的角色。

“整體造車”發揮PPP的最優效用

張書峰認為，國家發改委發布的《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》特別提到要充分發揮市場配置資源的決定性作用，鼓勵社會資本參與都市圈建設與運營。國際通行的PPP模式為此提供了一個極佳的解決思路，搭建了政府與社會資本合作的橋梁。

所不同的是，發達國家提出發展PPP的年代，已經基本完成了城鎮化，PPP項目更多是對城市基礎設施和公共服務體系的查漏補缺、替換零件，而PPP進入中國正好趕上我國的城市化正在全面推進。

全國政協委員、中國財政科學研究院黨委書記、院長劉尚希在2019年全國兩會期間談到“開發性PPP”的概念時解釋說：“近年來，一些地方政府與社會資本深度合作，探索將國外的PPP與我國發展階段和實際需求相結合，產生了‘中國特色的開發性政社合作’的創新化學反應，形成了一系列創新性的政社合作業務形態，包括產業新城、特色小鎮、園區開發、全域旅游等，把公共服務的提供嵌入其中，我們把這類實踐形態稱之為‘開發性政社合作模式’。”劉尚希認為，這種新的模式契合我國現階段新型城鎮化建設和供給側結構性改革需要，在不形成政府性債務的前提下，有效提供公共服務，同時推動地方產業升級、城市開發和社會發展，具有較大的發展潛力。

張書峰說：“我們最需要的不是‘替換零件’，而是‘整體造車’，在當前這個時期，如果僅將PPP用于某一個單一項目上，只是解決一座橋、一條路、一個公園、一個污水處理廠的問題，就不能發揮PPP的最優效用。我們現在最需要的是用市場力量促進高質量發展的PPP模式，也就是用開發性PPP模式來推動城市綜合開發。”

在開發性PPP模式下，社會資本全面負責合作區域開發的融資、投資、建設、運營，承擔全部的市場風險;以約定區域內的新增財政收入、GDP、就業、生態等為績效考核指標。社會資本必須通過長期運營，創造增量財政收入，才能獲得相應的回報。

2015年7月，固安產業新城作為創造性典型經驗，被國務院辦公廳通報表揚并入選國家發改委首批13個PPP項目典型案例;2016年10月，入選第三批政府和社會資本合作示范項目;2018年5月入選聯合國60個可持續發展的PPP案例，被聯合國專家稱為“一個有宏圖大略的產業新城綜合開發PPP模式”。

開發性PPP模式四大特點破解發展瓶頸

據張書峰介紹，和傳統PPP模式相比，開發性PPP模式有四大特點：整體開發、自我造血、激勵相容和長期運營。

第一個特點是整體開發，通過以人為本的整體開發營造區域魅力，增強對高端要素的吸引力。區域的高質量發展需要引入“三高”：高新技術、高端產業、高端人才。

張書峰說：“‘三高’的引進不是那么容易的，特別是高端人才，他們所需要的不是某一項功能或某一項設施，而是這個地方能夠全方位滿足他的生活與發展需求，不僅是外在的城市形象、城市環境、城市配套，還有內在的城市文化、城市品位。必須以人才的需求為核心，量身定做城市功能體系。要想主城區的人疏解到新城，必須首先要有高端醫療、教育，完善的城市商業配套，有魅力的居住環境，讓產業新城的整體生活、就業品質與主城相一致，形成吸引力等高線。以華夏幸福的產業新城開發性PPP模式為例，我們已經形成了一套高效率的模式。為了吸引人才，我們在固安建設了具有強大吸引力的‘舒適物體系’，也就是讓人感覺到舒適和享受的一系列場所、設施和活動，比如北京八中、友誼醫院、大湖公園、中央公園、自行車公園、五星級酒店、萬達影院、漫咖啡、胡桃里音樂酒館等等。”

這些服務設施表面上看是一個個項目，實際上是一套完整的城市發展服務體系和魅力營造體系，有密切的邏輯關系，必須通過整體開發才能實現組合效應。同樣的案例還包括在嘉善建設的新西塘水街，開業短短幾個月已經成為上海周邊新的魅力片區。

第二個特點是自我造血。通過引入“三高”創造更多新增財政收入，實現資金內部平衡，而不依靠政府的存量財政。

張書峰解釋說，對政府來說傳統的、單一項目PPP是花錢的PPP，在結算的時候，是從政府財政收入中拿出一部分來支付PPP的服務費用，對政府財政而言是減法。而開發性PPP是掙錢的PPP，具有“自我造血”的機能，以合作區域未來新增財政收入作為社會資本的回報來源，財政有增量，社會資本才能有回報，并且這種回報是上有封頂，下不兜底的。若財政增量不足，社會資本零回報，前期投入的成本也打了水漂。在這一模式下，政府自身“不投資、不負債、不擔保、不兜底”。合作區域用于支付的財政資金都是新創造出來的，沒有增加合作區域政府的財政負擔，做的是財政收入的“加法”，不會給財政帶來任何風險。

第三個特點是激勵相容。政府和市場的力量實現珠聯璧合。區域的高質量發展是政府和社會資本共同的目標，由于“績效付費、長期運營、綜合開發”的制度設計，使得政府和社會資本擰成一股繩，實現了激勵相容。雙方相向而行，優勢互補，既充分讓市場在資源配置中發揮了決定性作用，又促進了政府的職能轉變。

張書峰表示，對政府來說，社會資本負責投資不存在政府性債務風險，激勵了政府積極主動優化營商環境和服務水平，讓社會資本無后顧之憂。而對社會資本來說，必須千方百計地發展高端產業和實體經濟，源源不斷地為政府創造新增財政收入，滿足政府的支付能力。因此，社會資本必須打造高水準的運營團隊，千方百計地引入高端技術、高端產業、高端人才，真正發展實體經濟，源源不斷地創造越來越多的財政收入。

“比如華夏幸福，我們組建了4600人的產業發展團隊，在全球技術最先進的地區，像美國的硅谷、波士頓、德國的柏林、以色列的特拉維夫等地區，設立了50多個孵化中心、創新中心和招商中心，將世界上最先進的技術導入到我們的產業新城。我們還與加州大學伯克利分校、清華大學、中科院等國內外30多家高等學府和科研院所戰略合作，設立了多個中試孵化、科研轉化、博士后工作站、院士工作站等產學研合作平臺，引進了北航航空發動機等多個國家級重點實驗室，將大量科技成果在產業新城里轉化為實體產業，”他補充道。

截至目前，華夏幸福運用資本驅動、科技孵化、產業基金等先進的產業導入手段，打造了百余個先進產業集群。累計為各區域引進企業超過2000家，招商引資總額4400億元，其中戰略性新興產業投資占比超過80%，累計新增就業崗位9.7萬人。這些數字反映出來的是，通過開發性PPP，都市圈外圈層的縣域和中心城市，從發展困境走向“吸引力等高線”，促進了都市圈更快更好的發育。

第四個特點是長期運營。張書峰介紹說，相比一般不是長期運營的PPP項目，開發性PPP從開始投入到最終協議的履行完畢，整個過程當中十幾年甚至幾十年的時間都一直是企業在運營，企業承擔負責了城市運營的投入以及城市運營在過程當中產生的一系列風險。

張書峰認為，現代化、高端的城市需要專業的團隊來運營，而不是一個簡單的保潔、保安的概念。他說：“比如像湖水潔凈處理、雨水接收、綠化養護、城市污水處理等等，它是一個非常復雜的管理系統，也需要投入。對于政府而言，又不用投入就擁有這樣的一支城市管理團隊，把城市打扮得非常美麗、有魅力、有吸引力。”

可以預見的未來，政府與社會資本合作提供公共服務將逐漸從以政府財政補助為主慢慢轉向以社會資本新創造價值為主， 從單體設施服務到一體化綜合服務，形成財政與社會資本之間良性循環，最終實現居民、政府和社會資本的多方共贏。

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