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明年元旦正式實(shí)施修改后的《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》

低空旅游迎來政策松綁 仍面臨盈利難問題

低空旅游行業(yè)還處于市場培育與產(chǎn)業(yè)布局階段。

近日，交通運(yùn)輸部法制司發(fā)布了關(guān)于修改《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》(以下簡稱為“《規(guī)定》”)的決定，并于2019年1月1日起正式實(shí)施。修改后的《規(guī)定》不再有基地機(jī)場的要求，降低了準(zhǔn)入門檻。在低空旅游再次迎來政策松綁的同時，這一新興的旅游方式仍然面對成本高、盈利難以及低空空域限制等問題。

低空旅游政策松綁，有助通航企業(yè)運(yùn)營擴(kuò)大

通用航空，簡稱通航，比如空中游覽、人工降水、跳傘飛行服務(wù)、航空噴灑農(nóng)藥等公共航空運(yùn)輸以外的民航活動，都屬于通用航空的范疇。在旅游領(lǐng)域，通用航空旅游又稱低空旅游，是航空和旅游融合的代表性領(lǐng)域，主要有城市觀光、景區(qū)觀光等。比如美國科羅拉多大峽谷、尼亞加拉大瀑布、日本東京等景點(diǎn)及城市的空中游覽已經(jīng)成為當(dāng)?shù)刂饕挠斡[方式之一。

按照修改后的《規(guī)定》，取得通用航空經(jīng)營許可需要“有滿足民用航空器運(yùn)行要求的基地機(jī)場(起降場地)及相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施”的規(guī)定被刪除，這也就意味著在今后的經(jīng)營許可申請中，不再有基地機(jī)場的要求，降低準(zhǔn)入門檻。《規(guī)定》對空中游覽的解釋也修改為“使用民用航空器載運(yùn)游客進(jìn)行以觀賞、游覽為目的的飛行活動”。由此看來，空中游覽的范圍有望進(jìn)一步擴(kuò)大。

民航專家林智杰對新京報記者表示，此次《規(guī)定》的修訂是為通航企業(yè)的發(fā)展進(jìn)行松綁，特別是有針對性地解決了幾個通航企業(yè)實(shí)際運(yùn)營的困難，比如低空旅游40公里的范圍限制以及必須有主運(yùn)營機(jī)場的限制，這些修訂有助于通航企業(yè)的運(yùn)營和擴(kuò)大。

實(shí)際上，被認(rèn)為市場潛力巨大的通用航空多年來一直受到政策環(huán)境的各種支持，地方政府和通航企業(yè)的低空旅游充滿熱情。除《規(guī)定》以外，12月19日，民航局空管辦對《通用航空機(jī)場空管運(yùn)行保障管理辦法》進(jìn)行了修訂，以推進(jìn)“放管服”改革工作。此外，國務(wù)院將發(fā)展通用航空上升到國家政策層面，通用航空業(yè)被定性為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，低空空域管理改革進(jìn)入綜合試點(diǎn)階段。按照規(guī)劃，中國到2020年建成500個以上通用機(jī)場。根據(jù)民航局發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2017年底，我國空中游覽項(xiàng)目已開展的有88個，擬開展的有132個。

市場認(rèn)知度低，高額補(bǔ)貼下行業(yè)仍整體性虧損

與政策和項(xiàng)目層面的熱度相比，通用航空企業(yè)的發(fā)展和盈利情況顯得冷清了很多。據(jù)通航資源網(wǎng)統(tǒng)計，2018年至今，民航局已經(jīng)注銷了9家通用航空企業(yè)經(jīng)營許可，其中西北地區(qū)最多。有低空旅游業(yè)務(wù)的新三板通航企業(yè)和諧通航、鳳翔通航等，在2018年上半年的業(yè)績報告中仍然處于虧損狀態(tài)。國內(nèi)擁有運(yùn)行資質(zhì)最多的民營通航企業(yè)之一的北京華彬天星通航年報也顯示，2017年度虧損6881萬元，較上期增加虧損約1887萬元。

數(shù)據(jù)顯示，近年來，整個低空旅游行業(yè)大概只有40%多的企業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)微小盈利，整體產(chǎn)業(yè)還處于市場培育與產(chǎn)業(yè)布局階段。在民航局公示的《2019年通用航空發(fā)展專項(xiàng)資金預(yù)算方案》中，給予162家通用航空企業(yè)4.41億元的補(bǔ)貼。林智杰也對新京報記者表示，目前整個通航行業(yè)的經(jīng)營狀況不太好，在已經(jīng)有比較大的補(bǔ)貼投入基礎(chǔ)上，仍然是行業(yè)整體性虧損。如果沒有補(bǔ)貼，將有一半以上的企業(yè)虧損。

地方政府與通航企業(yè)想要積極發(fā)展通用航空旅游，真正推動起來卻相對困難。從游客的角度來說，低空旅游在中國還屬于一個新興的旅游業(yè)態(tài)，民航專家王疆民對新京報記者表示，低空旅游在國內(nèi)的市場沒有做大，市場的認(rèn)知度不高。

■ 存在問題

消費(fèi)者 價格偏高，十分鐘需千元

低空旅游價格偏高也成為阻礙很多游客嘗試的主要原因。根據(jù)記者查詢，國內(nèi)普遍空中游覽項(xiàng)目的價格為體驗(yàn)10分鐘花費(fèi)1000元左右。比如杭州千島湖旅游區(qū)的直升機(jī)低空游覽項(xiàng)目，680元可體驗(yàn)10分鐘，1580元體驗(yàn)30分鐘。重慶武隆縣喀斯特旅游區(qū)的空中游覽價格為480元/6分鐘。三亞鳳凰島低空游覽10-13分鐘的線路則需980元，33-35分鐘的線路需3880元，同時還衍生出了空中求婚和空中婚紗攝影的項(xiàng)目，價格上萬元。

林智杰對新京報記者表示，以親身體驗(yàn)的美國“空中俯瞰大峽谷”與國內(nèi)“峨眉山之旅”做個比較，機(jī)型相同，時長相近，但價格上國內(nèi)卻比美國貴了三分之一。以中國人均消費(fèi)水平估算，一年可以“空中游覽峨眉山”8.4次;而美國人民人均消費(fèi)支出每年可以“空中俯瞰大峽谷”182次。

低空旅游產(chǎn)品價格高的根本因素在于低空旅游運(yùn)營的成本高。比如國內(nèi)做空中游覽的機(jī)型羅賓遜R44直升機(jī)，價格在400萬元以上，更好的機(jī)型高達(dá)千萬元。民航專家王疆民對新京報記者表示，機(jī)庫費(fèi)用、燃油費(fèi)、維護(hù)費(fèi)，加上通航駕駛員的培訓(xùn)費(fèi)和人力成本，使得低空旅游運(yùn)營成本非常高，尤其是現(xiàn)在通航駕駛員的待遇和工作環(huán)境遠(yuǎn)不如民航駕駛員，導(dǎo)致通航駕駛員稀缺。

有業(yè)內(nèi)人士估算，除去購機(jī)成本，一架通航飛機(jī)一年的運(yùn)營成本達(dá)到200萬以上。從企業(yè)的角度來說，成本高是行業(yè)普遍面臨的問題，再加上低空旅游受天氣影響很大，只運(yùn)營單一的低空旅游項(xiàng)目很難生存。華彬天星通航等通航企業(yè)也在年報中表示，虧損的原因主要是主營業(yè)務(wù)成本、管理費(fèi)用及財務(wù)費(fèi)用增加。

企業(yè) 空域限制通航難成規(guī)模

運(yùn)營成本高其實(shí)是包括航班運(yùn)輸企業(yè)在內(nèi)都要面對的問題，但問題在于通航的規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上航班運(yùn)輸，而規(guī)模化正是航司降低平均成本、提高利潤的重要方式。林智杰指出，通航的規(guī)模上不去，單位運(yùn)營成本就會居高不下。

而長期以來，通航規(guī)模被限制的主要因素就是低空空域的嚴(yán)格管制，林智杰也認(rèn)為，目前通航的限制主要還是在空域上。據(jù)了解，我國低空空域的使用和管理，長期采取與中高空空域同樣的審批和管制方式，所有的低空空域飛行活動都必須經(jīng)過批準(zhǔn)，在很大程度上制約了通用航空的發(fā)展。從2015年起至今，低空空域管理改革在全國展開試點(diǎn)。比如2018年6月，四川省低空空域協(xié)同管理委員會辦公室(以下簡稱“低空辦公室”)正式掛牌;2018年12月，低空辦公室發(fā)布四川省低空空域協(xié)同管理試點(diǎn)首批空域，簡化報備流程。

相比中國比較分散和小規(guī)模的低空旅游，美國、新西蘭等國家的低空旅游已經(jīng)發(fā)展得比較成熟，有成規(guī)模的低空旅游經(jīng)營企業(yè)，盈利狀況和市場接受度都比較好。在低空空域方面，美國是參照國際民航組織分類標(biāo)準(zhǔn)，將空域劃分為6類，對每類空域有明確的準(zhǔn)入要求。

中國航空運(yùn)輸協(xié)會通用航空分會副總干事孫衛(wèi)國發(fā)表文章建議，目前我國空域還沒有按照國際民航組織推薦標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類劃設(shè)，國際民航組織推薦的空域分類標(biāo)準(zhǔn)以及通航發(fā)達(dá)國家在空域分類管理中的經(jīng)驗(yàn)和做法，對全國空域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃具有不小的借鑒意義。

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